Burgers hebben een scheef beeld van de risico’s in hun leefomgeving. En daarom is risicocommunicatie essentieel voor een beter risicobewustzijn. Belangrijk is dat een burger de informatie opneemt en er naar handelt. Dat vergt een doelgroepgerichte communicatiestrategie. De vraag is niet alleen hoe je dat afstemt op verschillende typen burgers, maar ook of je bepaalde informatie beter kan verzwijgen om paniek te voorkomen. Een analyse van de dilemma’s in de risicocommunicatie over milieu-effecten op de volksgezondheid.
Voor een samenvatting, klikt u hier: ‘Risicocommunicatie: sussen, alarmeren of realistisch communiceren’
‘Beslissen met gevoel voor onzekerheden’, luidt de ondertitel van het VROM-rapport ‘Nuchter omgaan met risico’s’. Met die nota gaf staatssecretaris Pieter van Geel de aanzet voor de discussie en de vernieuwing van het beleid voor milieurisico’s. De vraag is ook, hoe communiceer je met gevoel voor onzekerheden?
Complex
De relatie tussen gezondheid en milieu is zeer complex. Van het stralingseffect van basisstations van mobiele telefonie is weinig tot niets bekend en de honderden doden die per jaar vallen door blootstelling aan kankerverwekkend radongas lijken zelfs geaccepteerd te worden omdat er geen praktische alternatieven zijn. Aan radon besteedt de overheid niet tot nauwelijks aandacht in de risicocommunicatie, een politieke keuze.
Noodzaak
De noodzaak tot risicocommunicatie ligt ‘m dus in het feit dat kennis over de gevaren in de leefomgeving de autonomie en keuzevrijheid van mensen bevordert. Het stimuleert zelfredzaamheid en burgers kunnen kiezen of ze bijvoorbeeld wel willen wonen onder de rook van een chemische fabriek, naast een LPG-station of langs spoor waarover chloor vervoerd wordt.
Realistischer risicobeleving
Risicocommunicatie kan de risicobeleving van burgers realistischer maken. Dat is nodig, want deze loopt niet synchroon met de wetenschappelijke inschatting van risico’s. GSM-masten, hoogspanningslijnen en chloortransporten veroorzaken meer gevoelens van onveiligheid, dan het roken van een sigaret of van vrijkomend radioactief radongas in een woning, zo blijkt uit de GGD-handreiking 'Gezondheid en Milieu' van 2004. Dat terwijl de kans om dood te gaan door radon 750 keer zoveel is en bij roken zelfs 20.000 keer zo veel is dan bij wonen in de omgeving van een hoogspanningslijn. Deze risico’s communiceren, lijkt in dit geval dus geen overbodige luxe.
Communiceren
Hoe communiceer je milieugezondheidsrisico’s het meest efficiënt? Dat wil zeggen, hoe bereik je burgers van uiteenlopende groepen en hoe nemen die groepen het gemakkelijkst informatie op? Om daar iets zinnigs over te kunnen zeggen is het zaak de burger te ‘begrijpen’ en te weten wat hem of haar bezighoudt.
Kennis nauwelijks aanwezig
In het rapport ‘0-meting actieprogramma gezondheid en milieu’ stelt het onderzoeksbureau Motivaction vast dat kennis bij burgers omtrent milieuoorzaken en gezondheidseffecten niet echt aanwezig is. Het is geen onderwerp waarover de respondenten zich, ongeacht waar ze wonen, actief informeren; men baseert zich vooral op eigen waarnemingen. Kennis wordt opgepakt indien het een individu in zijn of haar leefomgeving betreft.
Kennis heeft weinig invloed
Toch is uit onderzoek van het RIVM gebleken dat kennis over de kans op gezondheidsschade weinig invloed heeft op burgers. Dat betekent dat mensen zich niet altijd ongerust maken over de problemen die de meeste gezondheidsschade opleveren, zoals ook uit het eerder genoemde voorbeeld blijkt.
Afwegingen
Voor de overheid is gezondheidsschade wel een belangrijk criterium. Enerzijds kiest de overheid er niet voor zich in risicocommunicatie volledig toe te spitsen op het overtuigen van de ernst van een milieugezondheidsrisico. Anderzijds wil zij ook niet helemaal toegeven aan de risicobeleving bij de burger. Het ministerie van VROM zegt dat in de risicocommunicatie een expliciete afweging moet worden gemaakt, waarin alle relevante factoren een rol spelen. Naast de gezondheidsschade en factoren die de beleving bepalen, zijn dat ook zaken als de kosten om het probleem aan te pakken en de beschikbare alternatieven.
Behagen versus beschermen burger
De keuze om in de risicocommunicatie niet expliciet op concrete gezondheidsschade te focussen heeft meerdere oorzaken.
Enerzijds kampt de overheid in het veiligheidsbeleid met het democratisch deficit. Ze heeft tot taak de burger te beschermen, maar de burger bepaalt indirect waarvoor hij of zij beschermt wil worden, en dus ook waarover gecommuniceerd wordt. Hoe serieus de overheid de burger neemt in voorlichtingscampagnes, blijkt uit haar besluit om af te zien van het verstrekken van een ‘calamiteitengids’. Een folder over zelfredzaamheid, die vorig jaar naar 25 miljoen Britse huishoudens werd gestuurd. In Nederland bleek de burger er geen behoefte aan te hebben, wat de overheid heeft doen besluiten er vanaf te zien. Het behagen van de burger gaat hier dus boven het beschermen van de burger.
Behoefte als indicatie voor bereikbaarheid
Tegenargument kan zijn, dat als de burger er geen behoefte aan heeft de calamiteitengids dan waarschijnlijk ook wel niet gelezen wordt. Dan is behoefte een indicatie voor bereikbaarheid.
Communicatie als geneesmiddel
Anderzijds wil de overheid niet alleen op directe gezondheidsschade focussen, omdat het beleven van een onveilige situatie ook het psychisch welbevinden kan beďnvloeden. Indirecte gezondheidsschade door risicobeleving. In die zin kan onschadelijke rook uit een schoorsteen stressverhogend werken. Risicocommunicatie kan via het opkrikken van het kennisniveau dit gezondheidseffect mogelijk wegwerken.
Zwijgen om paniek te voorkomen
Per jaar sterven 800 mensen per jaar aan radon. De gemiddelde radonconcentratie in huizen in Nederland, overstijgt met een factor 50 het Maximaal Toelaatbaar Risico. Het komt vrij uit bouwmateriaal, en dus uit muren en plafonds. Ondanks het hoge risico, in andere situaties was er allang ingegrepen, hebben weinig mensen weet van het bestaan van radon en het gevaar ervan. De vraag is ook wat risicocommunicatie voor nut heeft, als er geen praktische alternatieven zijn. We kunnen moeilijk alle huizen afbreken.
“Je moet de waarheid vertellen”
De overheid kiest hier dus bewust voor zwijgen, in plaats van communiceren. Zelfs in de Postbus 51-campagne over het binnenmilieu, wordt radon niet genoemd. Toch reageren mensen zeer paniekerig, als ze wel op dit risico worden gewezen. Een voorbeeld is de reactie van een respondent uit het eerder genoemde onderzoek van Motivaction, nadat haar het risico van radon uitgelegd werd. “Ik ben een paniekmens, ik woon in beton, ik ga direct bellen. Je moet de waarheid vertellen, vertel waar mensen terechtkunnen voor vragen. Ik vind het kwalijk dat de overheid of wie dan ook dit nooit aan ons heeft verteld”, aldus de respondent, een 32 jarige Turkse vrouw uit Rotterdam. Een angstwekkend beeld, want stel dat een aanzienlijk deel van de bevolking zo reageert? Anderzijds, we leven in een mediacratie, een informatiesamenleving. De media kan het van de een op de andere dag op de agenda zetten.
Informatiebehoefte
De mate waarin burgers overheidsinformatie tot zich nemen, hangt nauw samen met de interesse die zij voor een bepaalde kwestie hebben. Voorlichting met betrekking tot milieugerelateerde gezondheidsrisico’s, lijkt daarin een voorsprong te hebben. Motivaction stelde vast dat naar lokale en persoonsgebonden informatie de meeste interesse uitgaat.
Lokale interesse, mondiale zorgen
Toch zit er een addertje onder het gras, want hoewel burgers interesse tonen voor hun directe omgeving is men geneigd bepaalde risico’s te bagatelliseren en niet te onderkennen; het wordt geaccepteerd als onderdeel van de leefomgeving. Indien men zich al zorgen maakt, betreffen het eerder mondiale problemen dan lokale problemen; olielozingen, zeespiegelstijgingen en terreuraanslagen staan in de top zes.
‘Interesse tonen voor’, lijkt in dit geval dus weinig van doen te hebben met ‘zorgen maken om’. Daarbij komt dat ‘interesse’ niet altijd leidt tot actieve informatievergaring. Ook stelt Motivaction vast dat burgers zich meer bezorgd maken om de generaties die na hen komen, dan om hun eigen generatie. Zij geven aan meer bewust met milieu bezig te zijn, sinds ze zelf kinderen hebben. Concluderend is dus te stellen dat burgers lokale interesses hebben, maar mondiale zorgen. Men is geneigd de risico’s vervuilende bronnen in de leefomgeving te bagatelliseren.
Milieu-informatie bereikt burger vooral passief
De overheid heeft volgens de respondenten van Motivaction een informatieplicht naar de burgers. De overheid heeft in de perceptie van de respondenten een betrouwbaar en objectief imago, als informatieverstrekker. Informatie wordt als objectief beschouwd indien het gestoeld is op meetbare en controleerbare feiten.
Afhankelijk van opleidingsniveau laat men zich volgens Motivaction informeren via diverse kanalen en middelen. Televisie en krant (landelijk, regionaal, huis-aan-huis) spelen een belangrijke rol bij passieve informatievergaring (geboden informatie), internet bij actieve informatievergaring (gezochte informatie). Leeftijd speelt een rol: ouderen laten zich graag informeren via folders, jongeren zijn actief met internet. Overheidscommunicatie, campagnes en spotjes, spreken aan voor zover de onderwerpen het individu persoonlijk aangaan en de campagne het individu op zijn eigen verantwoordelijkheid wijst. Betutteling wijst men af evenals ‘overkill’.
Kranten, televisie / radio en Postbus 51 blijken, in deze volgorde, de belangrijkste informatiekanalen waarmee milieu- en gezondheidsinformatie tot de burger komt. Internet komt op de vierde plaats, wat gezien vorenstaande constateringen niet opmerkelijk is. Als de tolerantiegrens van burgers niet wordt overschreden, gaat men ook niet actief op zoek naar informatie.
Media-aandacht bepaalt prioriteit
Bijkomende factor is dat burgers over het algemeen veel waarde hechten aan mediabelangstelling voor een milieuprobleem. Exponent hiervan is het commentaar van een laag opgeleide 68-jarige vrouw uit Rotterdam: “Op televisie hoor je alles!” Meer representatief voor hoe milieu-informatie via passieve (media)kanalen geďnterpreteerd wordt is de uitspraak van een andere respondent: “In de krant stond dat de stoffen uit de autogassen met zoveel gedaald zijn, nu de A13 hier een 80 km-zone heeft, dat is fijn.” Wanneer een onderwerp niet meer in de krant besproken wordt, raakt het uit beeld en lijkt het aan belang in te boeten.
Burger verwacht toegankelijkheid, maar blijft passief
De overheid beweegt zich door de complexe houding van de burger – wel interesse, geen actieve informatiebehoefte – in een lastig parket. De burger beschouwt informatievoorziening over milieugezondheidsrisico’s die zij zelf bagatelliseert al snel als betutteling of ‘overkill’, terwijl de overheid ernstige verwijten krijgt wanneer milieugezondheidsrisico’s ontaarden in daadwerkelijke gezondheidsschade. Het gezegde ‘als het kalf verdronken is, dempt men de put’ lijkt dus ook van toepassing op de houding van burgers in relatie tot gezondheidsrisico’s in hun directe leefomgeving.
De stelligheid waarmee burgers hameren op de informatieplicht van overheden, ontaardt veelal in een paradox. Een medewerker van de sector Dienst Water en Milieu, sector Strategie, van de Provincie Utrecht stelt enigszins cynisch vast dat de transparante visie van de Provincie nauwelijks concreet resultaat oplevert: “De meeste burgers zullen zich zeer waarschijnlijk niet verdiepen in alle aangeboden informatie, maar de burger verwacht wel dat de beschikbare informatie toegankelijk is.”
Doelgroepcommunicatie en burgerschapsstijlen
Wil risicocommunicatie de burger bereiken, dan is het zaak inzicht te hebben in de samenstelling van de bevolking. De maatschappij is continu in beweging. Voor beleidsmakers, strategen en marketeers lijken burgers en consumenten in toenemende mate onvoorspelbaar en grillig. Traditionele segmentaties op basis van sociaal-economische variabelen verliezen steeds meer aan verklarende kracht. Om het denken en handelen van burgers beter te kunnen verklaren, heeft Motivaction het zogenaamde Mentality-model ontwikkeld. In dit model onderscheidt het onderzoeksinstituut vier groepen, ofwel burgerschapsstijlen. De meest relevante kenmerken voor dit thema worden hieronder uitgelicht.
1) De gezagsgetrouwe burger
De gezagsgetrouwe burger hecht veel waarde aan netheid, orde en voorspelbaarheid. Zij zijn geneigd het gezag trouw te volgen. De focus binnen deze groep ligt op sturing en gezag. De gezagsgetrouwe burger hangt een brochure in de meterkast en leest deze nauwgezet. De sociaal-economische status varieert van laag tot gemiddeld. Deze burger is traditioneel en behoudend.
2) De interactieve burger
Een interactieve burger is sterk georiënteerd op meebeslissen, actief participeren en bemoeizuchtig. Deze burger is leergierig en grondig van aard. Om tot een gewogen besluit te komen leest de interactieve burger (wetenschappelijke) achtergrondinformatie. De interactieve burger wil van de overheid geen folders, maar zoekt liever een webadres waar hij zichzelf kan informeren. Deze burger heeft de hoogste sociaal-economische status in de samenleving, ze is postmodern en gericht op ontplooien en beleven.
3) De pragmatische burger
Pragmatische burgers zijn materialistisch en stellen het eigen belang op de voorgrond. De aandacht wordt getrokken door gebeurtenissen die de eigen levensstandaard beďnvloeden. In dergelijke gevallen wordt de pragmatische burger gemobiliseerd. In de overheidscommunicatie is de pragmatische burger lastig te bereiken. Ze is visueel georiënteerd en laat zich alleen verleiden als de problematiek grafisch en pakkend wordt weergegeven. De sociaal-economische status is gemiddeld.
4) Niet-participerende burger
Niet-participerende burgers kenmerken zich door impulsiviteit, gemak en comfort. De niet-participerende burger is afwachtend, maar heeft niet goed in de gaten wat de overheid communiceert over risico’s en rampen. Deze burger voelt zich pas geďnformeerd als hij via de televisie of een sms-bericht wordt geattendeerd op een zich manifesterende crisis.
Conclusie
Burgers hebben een scheef beeld van de risico’s in hun leefomgeving, zo concludeert Motivaction in het rapport ‘0-meting actieprogramma gezondheid en milieu’. Risico’s van zintuiglijk waarneembare bronnen of risico’s waarover onduidelijkheid bestaat, worden overschat. Risico’s waar burgers zelf debet aan zijn of voordeel van ondervinden worden gebagatelliseerd of zelfs geaccepteerd.
Risicocommunicatie is essentieel voor een beter risicobewustzijn, maar kan falen door niet rekening te houden met verschillende typen burgers en de wijze waarop zij informatie vergaren. Zo wil een interactieve burger geen folders van de overheid en gaat ze liever zelf op zoek naar informatie op internet, terwijl een niet-participerende burger niets van de folder snapt en pas gealarmeerd wordt als er een sms-bericht binnenkomt. In de terminologie van Motivaction worden burgers onderverdeeld in burgerschapsstijlen. Naast de genoemde typen bestaat er ook een gezagsgetrouwe burger (leest brochure nauwgezet) en een pragmatische burger (visueel georiënteerd, eigen belang op de voorgrond).
Enerzijds kan het communiceren van risico’s angst wegnemen en daarmee een positief gezondheidseffect boeken, zoals het verbeteren van het psychisch welbevinden. Anderzijds kan risicocommunicatie paniek veroorzaken. Zeker als er voor een vervuilende bron - zoals bouwmaterialen die kankerverwekkend radongas uitstoten - geen alternatieven zijn, moet afgevraagd worden of met communicatie het beoogde doel nog wel bereikt kan worden, namelijk het bevorderen van keuzevrijheid en zelfredzaamheid.
Meer nog dan in de communicatie over externe veiligheidsrisico’s, gaat het in de risicocommunicatie van gezondheidsrisico’s over communiceren met gevoel voor onzekerheden. De ongerustheid rondom stralingsthema’s als GSM-stations, UMTS en hoogspanningslijnen neemt toe, terwijl de overheid nagenoeg zwijgt over de risico’s omdat ze simpelweg de risico’s niet wetenschappelijk kan onderbouwen. Hier zal een nieuwe communicatiemethode voor ontwikkeld moeten worden, te meer omdat paniek ook een gezondheidseffect is. De overheid is geneigd risico’s pas te communiceren, als ze zeker weet dat een bron daadwerkelijk een risico vormt. Een kentering hierin is hard nodig, want ook onzekerheden kunnen en moeten gecommuniceerd worden.
Context:
In samenwerking met advies- en ingenieursbureau DHV doet Politiek-Digitaal momenteel een onderzoek naar hoe milieueffecten op de volksgezondheid via nieuwe media het beste gecommuniceerd kunnen worden. De onderzochte thema's - risicobeleving, risicoschatting, risicocommunicatie, ICT, bestuur en beleid - vormen de leidraad in het dossier 'Ziek van het milieu?', waarvan dit artikel deel uitmaakt.
