Transparantie! Interactie! Participatie! Bestuurlijk Nederland wordt er wel eens moe van. Burgers eisen openheid in van alles en nog wat, maar als je ze eenmaal op hun wenken bedient zijn ze niet meer geïnteresseerd. Hoe komt dat? Politiek-Digitaal vroeg het ambtenaren die actief bezig zijn met milieucommunicatie en liet er een sociologisch model op los. Conclusie: het zijn de bemoeizuchtige burgers die vorm en inhoud van overheidscommunicatie bepalen. Jan met de Pet wordt niet bereikt.
Geert Janssen is werkzaam bij de Dienst Water en Milieu van de Provincie Utrecht. Hij is actief bezig met het ontsluiten van milieu-informatie in het kader van het Verdrag van Aarhus. Naar aanleiding van dit verdrag zijn overheden sinds 14 februari verplicht milieu-informatie actiever openbaar te maken. Volgens Janssen zullen de meeste burgers zich “waarschijnlijk niet verdiepen” in alle aangeboden informatie. “Maar”, zo merkt hij op, “de burger verwacht wel dat de beschikbare informatie toegankelijk is”.
Focus
In het boek ‘De acceptatie voorbij’, een uitgave van het ministerie van Binnenlandse Zaken, probeert Frits Spangenberg - directeur van onderzoeksbureau Motivaction - deze paradox te verklaren. Hij stelt dat de overheid zich in haar communicatie grotendeels laat leiden door de meningen van de interactieve burgers. Zowel kwantitatief, als kwalitatief. Interactieve burgers zijn mensen met een hoge sociaal-economische status die sterk georiënteerd zijn op meebeslissen, actief participeren en het doorgronden van informatie. Het gaat om nog geen kwart van de bevolking, maar in de overheidscommunicatie genieten zij wel de focus.
Typen burgers
Het begrip ‘interactieve burgers’ wordt gehanteerd in het door Motivaction ontwikkelde Mentality-model. Burgers zijn er in allerlei soorten en maten, maar als het gaat om bemoeienis met het overheidsapparaat kun je ze volgens dit model het beste indelen de volgende vier segmenten: de niet-participerende burger, de gezagsgetrouwe burger, de pragmatische burger en de interactieve burger. Ze onderscheiden zich door hun sociaal-economische status, denk- en waardenpatroon.
Niet-participerende burger
Van de niet-participerende burger heb je als bestuurder of ambtenaar weinig last, maar ze belichamen wel voor een aanmerkelijk deel de kloof tussen burger en overheid. Folders en instructies worden niet begrepen of opgevolgd, deze burger heeft niet goed in de gaten wat de overheid communiceert.
Gezagsgetrouwe burger
Gezagsgetrouwe burgers, daar kun je er als gezagsdrager niet genoeg van hebben. Dit type volgt het gezag en gaat uit van de effectiviteit en correctheid ervan. Hij hecht waarde aan netheid en voorspelbaarheid.
Pragmatische burger
Pragmatische burgers zitten in de gevaren zone. De wereld om hen heen interesseert ze niet zo, maar hun aandacht wordt wel getrokken door gebeurtenissen die de eigen levensstandaard negatief beïnvloeden. Niet dat ze zichzelf weten te organiseren of mobiliseren, maar als je ze een petje, spandoek en gratis vervoer cadeau doet zijn ze eenvoudig te bewegen tot actie of opstand. Vakbonden maken daar dankbaar gebruik van.
Interactieve burger
Interactieve burgers hebben de grote mond maar weten dat je om iets te bereiken ook draagvlak nodig hebt. Een interactieve burger is sterk georiënteerd op meebeslissen en actief participeren. Om tot een gewogen besluit te komen leest de interactieve burger achtergrondinformatie. De interactieve burger wil van de overheid geen folders, maar raadpleegt een website. Na een misstand of incident ontplooit deze burger zich als spreekbuis van de samenleving. Hij mobiliseert pragmatische burgers die geraakt worden door de misstand en klimt op de barricades.
Interactieven gebruiken pragmatisten
Als blijkt dat interactieve burgers succes boeken, voelt de gezagsgetrouwe burger zich uitgesloten en beticht de interactieven van vriendjespolitiek en onrechtvaardigheid. Volgens Frits Spangenberg is het voor de overheid belangrijk te beseffen dat de populatie van interactieven en pragmatisten een omvang heeft van vijftig procent van de bevolking. Nog belangrijker is misschien, dat de interactieven die daadwerkelijk iets willen aankaarten zonder al te veel moeite deze groep in beweging kunnen krijgen. Pragmatisten zijn dan makkelijker over de streep te trekken, dan soortgenoten.
Interactieve burger niet representatief
De opmerking van Janssen, dat de meeste burgers geen gebruik zullen maken van de aangeboden informatie, strookt met het gegeven dat de interactieven – degenen die om toegankelijkheid vroegen – slechts een klein deel van de bevolking uitmaken. Als de Provincie zich laat leiden door de mensen die inspraakavonden bezoeken en aan de lopende band bezwaarschriften opsturen of klagende telefoontjes plegen, dan zullen de communicatieproducten weinig aftrek onder de totale bevolking vinden. Met “de meeste burgers die zich niet zullen verdiepen” heeft Janssen het waarschijnlijk over de niet-participatieven, de gezagsgetrouwen en de pragmatisten. Met “de burger die toegankelijkheid verwacht” duidt hij mogelijk op de interactieve burger. Hoogstwaarschijnlijk zal de vorm van de ontsloten informatie voor hen wel begrijpelijk en toegankelijk zijn, maar ook dan is het nog de vraag of ze er daadwerkelijk gebruik van maken.
Zwerfvuil en kapotte lantaarnpalen
Jan Eggens, ambtenaar bij de Noord-Hollandse afdeling Milieu en Bodemsanering, merkt ook op dat de werkelijke interesse van burgers veelal niet verder reikt dan direct zichtbare en hinderlijke zaken. “Een gemiddelde binnenstadbewoner is blijkens enquêtes meer geïnteresseerd in kapotte lantaarnpalen, hondenpoep, frituurwalm van de naastliggende Chinees en zwerfvuil, dan van fijnstof-emissie en dergelijke.”
Interactieven zetten pragmatisten in
Fijnstof is momenteel het item waarvoor de gemeente Den Haag voor de rechter wordt gedaagd. Milieudefensie greep de luchtkwaliteit van de straten met de hoogste fijnstof-concentratie aan om aandacht te vragen voor hun campagne ‘Nederland in ademnood’. Bewonersorganisaties sloten zich aan bij Milieudefensie en zelfs raadsleden gingen de straat op om te folderen. De interactieven namen dus het voortouw, maar communiceerden naar buiten dat “de bewoners” – ofwel de pragmatisten - de gemeente Den Haag voor de rechter zouden dagen. Bewoners die evenwel schrokken van de mededeling dat nu juist zij in de meest vervuilde straat woonden, maar daar eerder nooit hun beklag over hadden gedaan. Het is zoals Eggens zegt, “zwerfvuil en hondenpoep” wat de gewone burger bezighoudt.
Vraaggericht
Ook Rogier Wilms vindt de informatiebehoefte een punt van discussie. Hij houdt zich voor de Provincie Flevoland bezig met het ontsluiten van milieu-informatie. "De burger zal lang niet interesse hebben voor alle informatie. Vanuit belangengroeperingen, bedrijven en adviesbureaus zal er weer interesse zijn voor andere informatie. Naar verloop van tijd zal geëvalueerd worden naar welke informatie de meeste vraag is."
Doelgroepcommunicatie
Frank Van Lissum, afdeling Stedelijke Leefomgeving van de Provincie Limburg, wijst op het belang van doelgroepcommunicatie. “Belangrijk is hoe de informatie wordt aangeboden en in welke vorm. Zo is het denkbaar dat er met verschillende doelgroepen wordt gewerkt. Bijvoorbeeld bij bodeminformatie kan onderscheid gemaakt worden tussen burgers, makelaars, projectontwikkelaars en beleidsmakers. Ook moet nog gewerkt worden aan protocollen over de kwaliteit van de informatie die openbaar wordt gemaakt. Verwacht wordt dat steeds meer integratie tussen de verschillende milieusectoren plaatsvindt.”
Kweken van informatiebehoefte
Henk Wubbolts van de Provincie Overijssel ziet niet zozeer heil in doelgroepcommunicatie, maar is van mening dat informatiebehoefte gekweekt kan worden bij burgers. Hij is er van overtuigd dat de acties van zijn Provincie vanzelf de informatiebehoefte zullen versterken. “Het bekende gezegde ‘onbekend maakt onbemind’, kan men in dit verband op twee manieren omkeren: bekend maakt bemind, maar ook bemind vraagt om meer bekendheid”, zo analyseert hij.
Ambtenaar lijkt op interactieve burger
Interessant is ook het gegeven dat de groep interactieve burgers de meeste overeenkomsten heeft met de hoger opgeleide ambtenaren die bij de overheid aan het roer staan. Dat is voor de overheid een herkenbare groep, maar deze vertegenwoordigt slechts een klein deel van de totale bevolking. Het is in de overheidscommunicatie dus van belang te beseffen dat het gros van de mensen een ander denk- en waardenpatroon heeft dan de kleine groep van interactieven. Ambtenaren zullen er dus voor moeten waken dat zij in hun communicatiemethode niet denken vanuit de interactieve burger.
Gebruik informatiekanalen
Het gros van de burgers maakt op een geheel andere wijze gebruik van informatiekanalen, dan de interactieve burgers. Een interactieve burger komt liever zelf tot een overweging, nadat hij informatie bestudeerd heeft. Voor pragmatisten, niet-participatieven en gezagsgetrouwen gaat dat te ver. Als ze voor het antwoord een vergunning moeten doorspitten of emissie-cijfers moeten gaan vergelijken met normen, haken ze al snel af.
Vraagformulering en antwoordgeneratie
Positief is dat het Verdrag van Aarhus dit erkent. Overheden zijn nu verplicht burgers te helpen in het formuleren van een informatieverzoek. De vraag is hoe overheden dit in de praktijk gaan en willen brengen. Worden de telefonische informatiepunten extra bemand, of gaat de overheid concreet aan de slag met het uitbouwen van de elektronische overheid. Websites waar de burger niet eindeloos moet klikken door vergunningen, normentabellen en emissie-cijfers, maar waar het antwoord automatisch gegenereerd wordt op basis van een applicatie waarin de vraag van de burger geformuleerd wordt. Een burger met een simpele vraag, verwacht immers een simpel antwoord.
Context:
In samenwerking met advies- en ingenieursbureau DHV doet Politiek-Digitaal momenteel een onderzoek naar hoe milieueffecten op de volksgezondheid via nieuwe media het beste gecommuniceerd kunnen worden. De onderzochte thema's - risicobeleving, risicoschatting, risicocommunicatie, ICT, bestuur en beleid - vormen de leidraad in het dossier 'Ziek van het milieu?', waarvan dit artikel deel uitmaakt.
