“Sluit deuren en ramen, zet uw radio aan!” Dat is zo’n beetje het punt waar de Nederlandse overheid afhaakt in de risicocommunicatie. De Britten weten inmiddels wel beter, zij hebben vorig jaar uitgebreid voorlichtingsmateriaal in de bus gehad - ‘Preparing for Emergencies’ – over hoe voor te bereiden op en te handelen bij calamiteiten. Maar wij hebben toch risicokaarten? “Daarmee jaag je burgers de stuipen op het lijf!”, zegt Fons Hertog, de burgemeester van Haarlemmermeer. “Er moet een verhaal bij”, meent Henk Geveke, de directeur Crisisbeheersing van Binnenlandse Zaken. “Maar we lopen op tegen het trauma van de ridiculisering van de BB.” Politiek-Digitaal verslaat en becommentarieert het symposium 'Risico- en crisiscommunicatie in een informatie- en netwerksamenleving'.
Het symposium vond plaats op 28 april te Nijkerk ter gelegenheid van de opening van het Expertisecentrum Risico- en Crisiscommunicatie (ERC). Met het ERC wil het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) risicocommunicatie een volwaardige plaats in het veiligheidsbeleid geven.
Foto: V.l.n.r.: Fons Hertog (burgemeester Haarlemmermeer), Robert Bas (NOS-Journaal), Henk Geveke (BZK, Crisisbeheersing), Erwin Muller (COT), Willem Blanken (oud-burgemeester Ede en voorzitter Impact)
NOS-onderzoeksjournalist Robert Bas vindt dat de overheid af moet stappen van het idee van de risicoloze samenleving: “Verkondig niet almaar dat je alles onder controle hebt!” Erwin Muller, algemeen directeur van het Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement (COT), geeft toe dat het stimuleren van zelfredzaamheid in de risicocommunicatie - na de opheffing van de Bescherming Bevolking (BB) - terug bij af is. “We zijn dat terrein heel angstig aan het verkennen, maar daar zit wat mij betreft de echte uitdaging.”
Expertisecentrum Risico- en Crisiscommunicatie (ERC)
“Burgers zijn mondiger geworden en hebben bovendien minder vertrouwen in de overheid dan vroeger. Dat vraagt om een andere houding van de overheid ten aanzien van voorlichting en communicatie.” Dit noemt Binnenlandse Zaken als reden voor de oprichting van het ERC.
Foto: Peter van Doolen: "Als er een crisis is, biedt het ERC ondersteuning."
Het ERC krijgt ondermeer de taak tot het verzamelen van kennis en expertise op het terrein van crisis- en risicocommunicatie en het beschikbaar maken van deze kennis en expertise voor overheidsinstanties. Het ERC kreeg de primeur om op het symposium de evaluatievideo te tonen van BONFIRE, de codenaam voor de terreuroefening in de Amsterdam Arena en tevens de grootste oefening ooit gehouden in Nederland. Naast crisiscommunicatie, werd er ruimschoots aandacht geschonken aan risicocommunicatie.
Risicokaarten van Provincies
Hoe informeer je burgers over risico’s en hoe bereidt je hen voor op een mogelijke ramp? De Provinciale risicokaarten die sinds enkele jaren op internet te vinden zijn, informeren burgers over externe veiligheidsrisico’s. Eerder besteedde Politiek-Digitaal aandacht aan de ‘terrorismegevoeligheid’ van deze risicokaarten: vooral de Rijksoverheid merkt op dat het op deze manier eenvoudig gemaakt wordt voor terroristen om een doelwit met maximaal schade-effect uit te zoeken. Op het symposium gingen deskundigen en bestuurders ook in debat met elkaar over het nut van deze risicokaarten als communicatiemiddel. Wordt de burger er echt wijzer van?
“Er moet een duidelijk verhaal bij”
Henk Geveke - directeur Crisisbeheersing van BZK – meent van niet. “Het alleen laten zien van risico’s lijkt me niet zo zinvol.” De veiligheidsambtenaar acht het belangrijk dat er een “duidelijk verhaal” wordt gecommuniceerd. “De overheid moet laten zien wat ze met die risico’s doet en wat je daar als burger zelf mee kunt.”
Wat wordt er aan risico’s gecommuniceerd, en hoe?
Laten we eerst eens kijken naar wat er nou eigenlijk gecommuniceerd wordt. Als voorbeeld nemen we een veel voorkomende situatie: een LPG-station in bebouwd gebied. Uit een onderzoek van KPMG - in opdracht van het RIVM - blijkt namelijk dat bij ruim de helft van de 2.200 LPG-stations woningen dichterbij staan dan zou mogen volgens de vastgestelde afstandsnorm. LPG is onder hoge druk samengeperst tot een vloeistof (Liquid Petroleum Gas). Als LPG vrijkomt, vormt zich een gaswolk die door een vonk of een andere ontstekingsbron kan worden ontstoken en dan explosief kan ontbranden. Bovengrondse opslagtanks van LPG en de LPG-tankauto's waarmee de LPG wordt afgeleverd, zijn de belangrijkste risicobronnen bij een LPG-tankstation. In 1978 ging het in Wychen mis, de eerste keer in Nederland. Tijdens het vullen van een tankwagen ontstond brand en vervolgens een explosie. Delen van de tank slingerden weg tot op 125 meter afstand.
Foto: In 1978 explodeerde een soortgelijke tankwagen in Wychen bij een LPG-tankstation.
In onderstaande schermfoto van de risicokaart van de Provincie Overijssel is ingezoomd op twee LPG-vulpunten van Van Aalderen Garage en Tankservice te Ommen. Van ieder punt op de kaart zijn risicogegevens opvraagbaar, in dit voorbeeld is gekozen voor een punt op de rand van de risicocontour aan de Smitstraat.
Schermfoto: Risicokaart Provincie Overijssel, ingezoomd op de gemeente Ommen.
Wat zegt de risicokaart over deze situatie? Het informatievenster communiceert in de eerst plaats categorisch in termen als 'PR 10-6', 'effectafstand' en 'letaliteit'. Deze begrippen linken door naar een heldere toelichting, zodat de volgende conclusie getrokken kan worden. Een individu dat zich tijdens een calamiteit bij het LPG-vulpunt op de rand van de onderste roze cirkel aan de Smitstraat bevindt (effectafstand 230 meter) heeft een kans van 1 op de 100 dat hij of zij komt te overlijden. Dat als gevolg van blootstelling aan een explosie met een piekoverdruk van 0,1 bar. De kans dat er inderdaad een zwaar ongeval bij het vulpunt met één van deze effecten optreedt, is 1 op de miljoen per jaar. Aangenomen dat het individu op die plaats permanent en onbeschermd verblijft.
“Je jaagt bevolking de stuipen op het lijf!”
Fons Hertog, de burgemeester van Haarlemmermeer, is niet te spreken over deze vorm van risicocommunicatie. “Met die risicokaarten jaag je de bevolking de stuipen op het lijf! Ik zie niets in die kaarten met rode stippen!” Ondanks het angstaanjagende element dat Hertog herkent in risicokaarten, denkt hij toch dat de burger er weinig van opsteekt. “Als ik mezelf nou eens als doorsnee burger probeer te beschouwen, wat ik natuurlijk niet ben. Dan denk ik toch van, hoe zou ik daar mee omgaan? Hm, kaart met stippen, denk ik dan. Ik ga weer over tot de orde van de dag. En zo doen de meesten dat. Wat is de functie daar nou van?”
Klassieke risicocommunicatie
Hertog pleit voor de klassieke vorm van risicocommunicatie: “Je zou bijvoorbeeld uit kunnen leggen aan de bevolking wat je in een buurt aan maatregelen hebt getroffen en wat er in voorbereiding is. Dan zeg je tegen de burgers: ‘We vinden het belangrijk dat u daar materiaal over heeft. Als die gaswolk van dat LPG-station er is, dan vertellen we u van te voren wat u moet doen.’ Daarmee bereidt je ze concreet voor op iets wat zou kunnen gebeuren, en kunnen ze op tijd een gasmasker opzetten.” Het is niet te hopen dat Hertog zijn burgers bij een LPG-ongeval adviseert een gasmasker op te zetten. Zo snel mogelijk evacueren is een beter idee. Toch heeft hij wel degelijk een lacune in de risicokaart te pakken, er wordt summier gecommuniceerd over hoe te handelen. Zo staat in de rubriek ‘veel gestelde vragen’ van de risicokaart – onder het kopje ‘Wat moet ik doen als een risico een ramp wordt?’ - het volgende: “De gemeente kan u informeren over wat u kunt of moet doen bij een (dreigende) ramp of zwaar ongeval. Als er echt een ramp of zwaar ongeval heeft plaatsgevonden volg dan de instructies (zoals bij het afgaan van de sirenes) op van uw gemeente of van hulpverleningsdiensten.”
Eigen verantwoordelijkheid van de burger
Ook Erwin Muller, algemeen directeur van het Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement (COT), sluit zich aan bij het pleidooi van Geveke en Hertog dat er meer gecommuniceerd moet worden over hoe te handelen bij een ramp. “Ik ben het volstrekt eens met het idee dat je vooral moet zeggen wat de burger moet doen bij een calamiteit, maar dat is trouwens niet gemakkelijk. Wat betekent dat dan? Betekent dat, dat als je naast dat LPG-station woont je dan een extra gasmasker moet kopen? Dan kom je bij de interessante discussie over de eigen verantwoordelijkheid van de burgers in dit soort type situaties. Dat is een terrein dat we in de risicocommunicatie – en het effect daarvan – op dit moment alleen nog maar heel angstig aan het verkennen zijn. Daar zit wat mij betreft de echte uitdaging. De vraag is dan of je van burgers die in een risicovol gebied wonen, mag verwachten dat zij voorbereid zijn op een calamiteit. Tot aan gasmaskers aan toe.”
Britten krijgen wel voorlichting
Waar Nederland afhaakt bij transparantie, zet de Britse overheid wel de stap waar Muller naar toe wil. In augustus ontvingen 25 miljoen Britse huishoudens een 'terrorismegids' in de bus. Het boekje 'Preparing for Emergencies - What You Need to Know' zou een antwoord zijn op de groeiende vraag van de Britten naar simpele en gemakkelijke informatie over hoe te handelen bij noodgevallen.
Foto: 25 miljoen Britten ontvingen vorig jaar een gids ter voorbereiding op calamiteiten.
De Britse minister Blunkett van Binnenlandse Zaken verklaarde dat de regering met de brochure geen paniek wil zaaien, maar dat zij wil dat mensen “alert maar niet gealarmeerd” zijn. Zo geeft het handboekje praktische informatie over wat te doen als men bekneld ligt onder brokstukken na een bomexplosie: "Blijf dicht bij muren en klop op pijpleidingen, zodat hulpdiensten weten waar u zich bevindt." Een lichtje aandoen of het ontvlammen van een aansteker wordt afgeraden.
Belang van veiligheidsbewustzijn
Geveke benadrukt het belang van veiligheidsbewustzijn. “Dat geldt niet alleen voor bestuurders, maar ook voor burgers en bedrijven. Want zonder bewustwording over risico's - en wat je daar eventueel mee moet en iets van eigen verantwoordelijkheid - heeft het veiligheidsbeleid eigenlijk niet zo veel zin.” De directeur Crisisbeheersing van Binnenlandse Zaken is het met Muller van het COT eens dat het “ongelooflijk moeilijk” is om te bedenken hoe je “vorm en inhoud aan handelingsadviezen” moet geven. “Dat is overigens één van de belangrijkste redenen geweest om het Expertisecentrum Risico- en Crisiscommunicatie op te zetten”, zo benadrukt hij de taak die voor het ERC weggelegd is. Willem Blanken, oud-burgemeester van Ede en voorzitter van de stichting Impact, sluit zich bij de bestuurders aan: “Ik ben ervoor zoveel mogelijk informatie te tonen, maar dan moet er wel bij verteld worden hoe de burger in specifieke situaties moet handelen.” Geveke vat het besprokene helder samen: “Laten we het gedragsrecepten noemen.”
“We hebben alles onder controle”
Onderzoeksjournalist Robert Bas van het NOS-Journaal benadrukt het belang van de “weerbaarheid van de bevolking”. Hem valt vooral het verschil in risicocommunicatie op tussen Nederland en het buitenland. Niet in de zin van externe veiligheid, maar wat betreft terrorisme. “Als je in Londen in de metro stapt zie je overal aanplakborden, met de tekst 'als je hier iets bijzonders ziet moet je dit en dat doen'. De bevolking is er daar veel beter op voorbereid dat ze mogelijk slachtoffer kunnen worden van een aanslag. Hier horen we continu van ministers: ‘het is veilig. Het is hartstikke veilig. We hebben alles onder controle’. Ik denk dat als er dan een klap komt, de impact in de samenleving veel groter zal zijn.” Geveke beaamt het betoog van de NOS-journalist: “Ik ben het volledig met je eens, er moet zo realistisch mogelijk gecommuniceerd worden.”
Foto: Crisiscommunicatie in oorlogstijd. "There are no Americans here. We've everything under control", aldus Al-Sahaf, voormalig Iraaks minister van Informatie, tijdens de Amerikaanse bestorming van Bagdad.
“Trauma van de ridiculisering van de BB”
Toch denkt Geveke wel te weten, waarom realistische risicocommunicatie en stimulering van zelfredzaamheid in Nederland maar mondjesmaat gebeurt. “We lopen aan tegen het trauma van de ridiculisering van de BB.” De Bescherming Bevolking (BB) was een civiele beschermingsorganisatie die in 1952 werd opgericht om de Nederlandse bevolking in tijden van oorlog te kunnen beschermen. De BB had een kern van professionals, maar bestond verder voor een groot deel uit vrijwilligers. Op zijn hoogtepunt telde de BB ruim 160.000 vrijwilligers.
Foto: Voorlichtingsmodel schuilplaats (links), BB-wervingsposter (rechts), BB-vrijwilligers (achtergrond)
De taak die de overheid aan de BB had toebedeeld was die van hulpverleners, brandbestrijders en puinruimers. Daarnaast was de Bescherming Bevolking belast met het voorlichten van burgers. Zo gaf de BB bijvoorbeeld in 1957 een brochure uit met de titel ‘Atoomgevaar? Dan zeker BB!’. In de brochure wordt de bevolking aangeraden om de ruiten wit te schilderen wanneer de oorlog uitbreekt, om zo het interieur van de woning te beschermen tegen hittestraling.
Volgens de directeur Crisisbeheersing zullen burgers het stimuleren van zelfredzaamheid gaan associëren met de voormalige BB. “In de zin van: ‘Ga onder de keukentafel liggen als er een kernbom valt.’ Daar werd erg lacherig over gedaan en dat is denk ik het trauma waar we nu mee worstelen.” Ondanks de ridiculisering die - naast het afzwakken van oorlogsdreiging – medeoorzaak was van de opheffing van de BB in 1986, acht Geveke het wel van belang te onderzoeken en te communiceren welke “gedragsrecepten” er horen bij bepaalde calamiteiten.
Naar een verbeterde risicocommunicatie
Vatten we het debat en de bevindingen uit dit verslag samen, dan kunnen we stellen dat de Nederlandse overheid bereidwillig is om crisis- en risicocommunicatie een volwaardige en prioritaire plek in het veiligheidsbeleid te geven. Het ERC is immers niet voor niets opgericht. Wel merken de sprekers op dat bij de huidige vorm van risicocommunicatie een duidelijk verhaal ontbreekt. Nederland haakt af bij transparantie, terwijl de Britten wel de slag maken naar concrete voorlichting.
Het alleen in kaart brengen van risico’s, zal – om in de woorden van de burgemeester van Haarlemmermeer te spreken – de burger alleen maar “de stuipen op het lijf jagen”. De directeur Crisisbeheersing van BZK pleit voor gedragsrecepten, maar wil voorkomen dat dergelijke voorlichting geassocieerd wordt met de BB. Enerzijds wil men dus werken aan concrete voorlichting, anderzijds wil men niet te ver doorslaan.
Toch bleef de rode draad: “Wees realistisch over risico’s.” Daar ligt dus het spanningsveld, waarin het ERC evenwicht moet zien te vinden. Wil het ERC haar slogan “Naar een verbeterde risicocommunicatie” waarmaken, dan zal ze deze inzichten samen moeten smeden tot heldere en eenduidige beleidsvoorstellen en communicatieplannen. “Preparing for Emergencies” – de titel van de Britse calamiteitengids – moet te allen tijde het doel zijn.
Context:
In samenwerking met advies- en ingenieursbureau DHV doet Politiek-Digitaal momenteel een onderzoek naar hoe milieueffecten op de volksgezondheid via nieuwe media het beste gecommuniceerd kunnen worden. De onderzochte thema's - risicobeleving, risicoschatting, risicocommunicatie, ICT, bestuur en beleid - vormen de leidraad in het dossier 'Ziek van het milieu?', waarvan dit artikel deel uitmaakt.
