De toegang tot milieu-informatie is onlangs - conform het Verdrag van Aarhus - verankerd in de Wet milieubeheer en de Wet openbaarheid bestuur. Hoewel van openbaarheid in principe al sprake was, bleek adequate informatievoorziening in gebreke te blijven. "De informatiestructuur binnen overheden is vaak niet helder. Afspraken over wie welke informatie beheert zijn niet gemaakt", stelde een Aarhus-werkgroep vast. Politiek-Digitaal vroeg Provincies wat ze daaraan gaan doen.
Milieufederaties constateerden dat milieu-informatie in actualiteit, kwaliteit en volledigheid sterk van elkaar afwijkt en dat overheden daardoor niet in staat zijn snel informatie boven tafel te krijgen. Oorzaak hiervan lijkt de versnippering. In de ontwikkeling van instrumenten en publieke diensten hebben Provincies de neiging afzonderlijk van elkaar het wiel uit te vinden.
Politiek-Digitaal constateerde dat Provincies welwillend staan tegenover transparantie, maar dat ze aanlopen tegen bestuurlijke, culturele en organisatorische knelpunten. De hoop is gevestigd op standaardisatie en uitwisseling met behulp van ICT. Hoewel Provincies daarin graag andere Provincies aftroeven, lijkt een centrale regie door het Rijk nu onontbeerlijk.
Verdrag van Aarhus
De noodzaak tot rigoureuze vernieuwingen in de werkwijze en informatiehuishouding van lagere overheden is ingegeven door Brussel. Op 25 juni 1998 werd in de Deense havenstad Aarhus het Verdrag van Aarhus aangenomen. Dit Verdrag regelt de toegang tot milieu-informatie, de inspraak bij besluitvorming en de toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden. Het Verdrag is via Europese richtlijnen sinds 14 februari 2005 grotendeels verankerd in de Wet milieubeheer (Wm) en de Wet openbaarheid bestuur (Wob). Wel zit er een grote speelruimte tussen de minimumvereisten en de eigen invulling die overheidsinstanties aan de richtlijnen mogen geven.
Minimumvereisten
Aan de eerste pijler van Aarhus – de toegang tot milieu-informatie - wordt de meeste ruchtbaarheid gegeven. De wettelijke minimumvereisten houden in dat milieu-informatie op verzoek binnen vier weken verschaft moet worden en dat de burger geholpen moet worden bij het preciseren van zijn vraag. Afgezien van nog wat juridische rechten die de burger aan de gewijzigde Wm en Wob kan ontlenen, worden globale eisen gesteld aan het informatiebeheer. Zo moet milieu-informatie bij voorkeur bewaard en geordend worden in een elektronische vorm die gemakkelijk reproduceerbaar is voor actieve en systematische verspreiding onder het publiek. En moet de informatie actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar zijn.
Informatiehuishouding
Een logische zaak, zo lijkt het. Maar in de huidige praktijk is deze logica ver te zoeken. Het Project Implementatie Aarhus (PRIMA) kwam in haar eerste inventarisatie tot de conclusie dat “de informatiestructuur binnen overheden vaak niet helder is en afspraken over wie welke informatie beheert niet zijn gemaakt”. De Provinciale Milieufederaties ondervonden dat aan den lijve in hun pilotproject Rechtomteweten.nl, waarbij het extra risico op kanker op basis van emissie-cijfers geografisch inzichtelijk werd gemaakt. In hun evaluatie winden ze er geen doekjes om: “De meeste overheden waren niet in staat om snel een overzicht te geven van de bronkarakteristieken en de uitstoot van schadelijke stoffen door bedrijven waarover zij het bevoegd gezag voeren.” Ook constateerden ze dat als de gegevens eenmaal boven tafel zijn, ze onderling niet goed te vergelijken zijn. Zowel in actualiteit, onderhavige methodiek als in kwaliteit. Ook schijnen belangrijke gegevens in een aantal vergunningen niet te kloppen, ontbreken essentiële cijfers en worden verplichte metingen soms niet uitgevoerd. Staatssecretaris Pieter van Geel (VROM) schreef in 2004 een Aarhus-brief aan lagere overheden, waarin hij zegt dat “adequate informatievoorziening aan burgers noodzakelijk is om de betrokkenheid bij het milieubeleid te waarborgen”. Makkelijker gezegd, dan gedaan dus.
Cultuurverandering
Melva Rosaria beaamt dat er heel wat moet veranderen om de nieuwe wetgeving in de praktijk te brengen. Als projectcoördinator Aarhus voor de Provincie Zuid-Holland stelt ze dat ambtenaren “vooral moeten wennen” aan een grotere openbaarheid van milieu-informatie. “Namelijk alle informatie die je aanbiedt via het internet, moet ook actueel blijven. Dat betekent een verandering van de werkwijze van medewerkers. Als organisatie raak je nog meer gericht op de buitenwacht en hierdoor verandert de cultuur van de organisatie.” Ook Henk Wubbolts – Team Beleid, Economie, Milieu en Toerisme van de Provincie Overijssel – acht een cultuurverandering noodzakelijk. “Voor bestuur en ambtelijk apparaat moet gelden: denken van buiten naar binnen. Dat betekent dat de vragen en de inbreng van intermediaire organisaties, ondernemingen en burgers serieus genomen moeten worden.” Als het aan Wubbolts ligt moeten Statenleden en Gedeputeerden actief de mogelijkheden van inbreng, meemaken en wisselwerking tussen bestuur en burger bevorderen. “Een versterking van de burgerparticipatie”, zo vat Wubbolts zijn visie samen.
“Google-generatie is opgestaan!”
Een “open communicatie met de samenleving” vanuit een “vernieuwd bestuur en ambtelijk apparaat” is volgens Wubbolts hetgeen waar de Provincie Overijssel naar streeft. Als belangrijkste drijfveer voor deze omslag noemt hij de versterkte mogelijkheden om informatie te verzamelen en te verspreiden. “De Google-generatie is opgestaan!”, benadrukt Wubbolts. Geert Janssen van de Dienst Water en Milieu van de Provincie Utrecht wil daar een kanttekening bij maken. “Informatie kan niet zondermeer openbaar worden gemaakt. In principe moet alles eerst bestuurlijk vastgesteld worden. Dat is wel iets waar je rekening mee moet houden, het vertraagt het proces van ontsluiting van milieu-informatie.”
Organisatorische beperkingen
Hoewel Wubbolts het bestuurlijke knelpunt niet benoemt, wijst hij wel op de organisatorische beperkingen: “Net als ieder ander stuiten wij op chaos en complexiteit. Dat botst met de absolute noodzaak om met beperkt beschikbare menskracht, tijd en middelen toch de goede beslissingen te kunnen nemen en ontwikkelingen bij te benen.”
Volgen en afstemmen
Dat laatste is voor de Provincie Flevoland juist reden om afwachtend andere Provincies te volgen, zo laat Rogier Wilms van de afdeling Milieuplanvorming weten. “De ontwikkelingen in de ICT gaan snel. Daarom oriënteert de Provincie Flevoland zich op de mogelijkheden waarbij afstemming plaatsvindt met andere Provincies en het Rijk. Op dit moment heeft de Provincie Flevoland geen concrete plannen geformuleerd die verder gaan dan interprovinciale afspraken die gemaakt zijn om milieu-informatie beschikbaar te stellen via internet.” De terughoudend van de Provincie Flevoland is te verdedigen. In het verleden is gebleken dat de gretigheid in het ontwikkelen van nieuwe instrumenten en voorzieningen niet altijd lucratief is. Zo ontwikkelde vrijwel iedere Provincie op eigen houtje een risicokaart voor externe veiligheid. Dat betekende niet alleen hogere kosten doordat bijna tien keer het wiel werd uitgevonden, maar ook een gebrek aan uniformiteit door het uitblijven van afstemming.
Standaardisatie en centrale regie
Nu komen overheden terug op die versnippering. De afzonderlijke risicokaarten worden momenteel omgezet in een landelijke standaard: de Model-Risicokaart. Provincies en gemeenten vullen onder regie van het RIVM het Risicoregister, de database achter de Model-Risicokaart. De ministeries van Binnenlandse Zaken (BZK) en VROM hebben de verantwoordelijkheid over deze landelijke risicokaart. Wilms van de Provincie Flevoland verwelkomt deze centrale regie: “Alle Provincies en Gemeenten in Nederland werken vanaf plusminus 2006 met dezelfde applicatie. Dat is een hoge mate van afstemming en standaardisatie.” Volgens Wilms doet de Provincie Flevoland er alles aan om de inspanningsverplichting die uitgaat van de Aarhus-richtlijn na te komen, maar kiest ze liever niet voor een roekeloze pioniersrol.
“Eerst duizend bloemen laten bloeien”
Voor Jan Eggens van de Provincie Noord-Brabant gaat standaardisatie niet boven alles. Eggens meent dat het “niet zo erg” is dat Provincies afzonderlijk van elkaar risicokaarten hebben ontwikkeld. “In de ontwikkelingsfase is het niet zo gek om duizend bloemen te laten bloeien, om een uitspraak van een inmiddels verguisd Oosters leider aan te halen. Als je er daarna maar voor zorgt, dat het een mooi, aaneengesloten tulpenveld wordt.”
Integratie van thema’s
Frank van Lissum heeft het niet zo op het citeren van verguisde Oosterse leiders. Als medewerker bij de afdeling Stedelijke Leefomgeving van de Provincie Limburg ventileert hij concrete ideeën voor standaardisatie. “Voor externe veiligheid wordt al aangesloten bij landelijke ontwikkelingen. Maar wij willen ook voor bodeminformatie zoveel mogelijk gebruik maken van landelijke portaals, zoals Bodemloket.nl. Voor luchtkwaliteitskaarten wordt geen gebruik gemaakt van een landelijke database. Wellicht dat dit in de toekomst tot de mogelijkheden behoort.” Geert Janssen van de Provincie Utrecht wil daarover kwijt dat Utrecht de software van de Model-Risicokaart gebruikt om juist die andere thema’s inzichtelijk te maken. Zo heeft de Provincie Utrecht databases voor streekplannen, waterhuishouding, woningbouw, natuur en recreatie in eigen beheer, maar maakt ze die inzichtelijk volgens de landelijke standaard van de Model-Risicokaart.
Conclusie
Geconcludeerd kan worden dat de ontwikkeling van een landelijk instrument als de Model-Risicokaart drie voordelen heeft: niet elke Provincie houdt zich meer afzonderlijk bezig met de ontwikkeling van een risicokaart, de Model-Risicokaart kan ingezet worden voor andere thema’s én er begint zich een hoge mate van uniformiteit af te tekenen. Of in de woorden van Geert Janssen van de Provincie Utrecht: “Interprovinciale ontwikkelingen zijn kostenbesparender en efficiënter.”
Dat betekent niet dat het onverstandig is als Provincies zelf het initiatief nemen om vernieuwingen in de publieke informatievoorziening door te voeren, maar wel dat ze zich daarbij telkens moeten afvragen of er niet voortgebouwd kan worden op een al bestaand systeem.
Zo kunnen afzonderlijke Provinciale diensten en instrumenten langzaam uitgroeien tot een landelijk model en zal het minder vaak voorkomen dat kostbare bestaande systemen in vernieuwingstrajecten onbruikbaar worden.
Ambitieuze pioniersrollen hoeven dus niet vanzelfsprekend te eindigen in roekeloze en geldverslindende projecten, maar kunnen met nauwgezette afstemming juist leiden tot landelijke vernieuwingen in de publieke dienstverlening. Centrale regie door het Interprovinciaal Overleg (IPO) of het Rijk is daarbij onontbeerlijk. De burger is er immers bij gebaat dat de overheid met één gezicht, herkenbaar naar buiten treedt. Dat vergemakkelijkt en bevordert het gebruik en de kwaliteit van publieke informatievoorzieningen.
Context:
In samenwerking met advies- en ingenieursbureau DHV doet Politiek-Digitaal momenteel een onderzoek naar hoe milieueffecten op de volksgezondheid via nieuwe media het beste gecommuniceerd kunnen worden. De onderzochte thema's - risicobeleving, risicoschatting, risicocommunicatie, ICT, bestuur en beleid - vormen de leidraad in het dossier 'Ziek van het milieu?', waarvan dit artikel deel uitmaakt.
