Zeventig procent van de online overheidsdiensten geniet geen publieke bekendheid. Ook verdwalen Nederlanders digitaal, waardoor het juist drukker aan fysieke loketten wordt. De eindgebruiker, de burger dus, lijkt men vergeten te zijn in het digitaliseringsproces. Veel initiatieven komen qua uitvoerbaarheid in de knel door gebrek aan afstemming en effectieve regie. De response op e-mail is lager geworden.
Dit blijkt uit drie afzonderlijke onderzoeken van hoogleraar Informatiesamenleving Jan van Dijk en de bureaus Webdam, WagenaarHoes en Het Expertise Centrum (HEC). De laatste twee instituten publiceerden in 2006 een rapport over ‘effectievere regie op de digitale overheid’, waarin zij opmerken dat gemeenten vastlopen door de enorme hoeveelheid en verscheidenheid aan programma’s, botsende belangen in het positiespel en het ontbreken van een praktische link tussen beleid en uitvoering (1). "Er is geen focus, alle initiatieven zijn even belangrijk. De afstand tussen rijk en gemeenten en provincies is te groot, waardoor adequate sturing gewoonweg onmogelijk is." Een zogenaamd ‘implementatie infarct’ dreigt, waarschuwen de onderzoekers.
Iedere partij heeft eigen visie op e-overheid
In Binnenlands Bestuur van 18 augustus zegt Van Dijk dat overheden vooral uitgaan van de beschikbare diensten en informatie, van wat er technisch mogelijk is. “En dat wordt allemaal klakkeloos op internet gezet.” In de totstandkoming van de elektronische overheid blijkt er weinig afstemming te zijn tussen gemeenten, provincies, uitvoeringsinstanties en ministeries. "Iedere partij ontwikkelt vanuit de eigen optiek een visie op het toekomstig functioneren van de elektronische overheid”, schrijft WagenaarHoes op zijn beurt.
Dat is een bewuste keuze zo bleek al in 2005 bij de invoering van het Verdrag van Aarhus, een richtlijn met betrekking tot openbaarheid en dienstverlening in milieuaangelegenheden (2). Iedere provincie kreeg de vrijheid om voor zichzelf zogenaamde ‘ambitieniveaus’ te formuleren. Een projectleider van Zuid-Holland meldde destijds aan Politiek-Digitaal: "Standaardisatie gaat niet boven alles. In de ontwikkelingsfase is het niet zo gek om duizend bloemen te laten bloeien. Als je er daarna maar voor zorgt, dat het een mooi, aaneengesloten tulpenveld wordt." (3)
Resultaat hiervan is een bonte verzameling online milieuloketten, welke in structuur en uitstraling sterk van elkaar afwijken. Alleen de risicokaarten, waarmee burgers zicht hebben op risicovolle bedrijven en transporten, zijn momenteel volledig gestandaardiseerd. Alle provinciale risicokaarten werden in één klap onbruikbaar en vervangen door de Model Risicokaart (4).
Waarom geen afstemming?
Dat overheden vaak afzonderlijk van elkaar het wiel uitvinden kan liggen aan eigenzinnigheid en gebrek aan sturing van rijkswege, maar zeker ook aan de databestanden zelf. Milieufederaties constateerden dat milieu-informatie in actualiteit, kwaliteit en volledigheid sterk van elkaar afwijkt. Het is niet onwaarschijnlijk dat dit ook voor andere soorten overheidsinformatie geldt, waardoor het vaak vrijwel onmogelijk is om gemeenschappelijke elektronische diensten te ontwikkelen die verschillende soorten bestanden kunnen verwerken. Het normaliseren van data, het opzetten van gemeenschappelijke databases, is een stap die slechts in enkele gevallen genomen wordt. In de beginfase is dat namelijk een groot karwei, zo duurde het ruim een jaar voordat de database (Register risicosituaties gevaarlijke stoffen) achter de Model Risicokaart enigszins gevuld was. Het synchroniseren van de data kon veelal niet automatisch, waardoor men terug moest vallen op handmatige invoer.
Gewoon aan de slag gaan met de eigen data is voor veel overheden daarom aantrekkelijker: er kan snel iets online gezet worden en de eigen organisatie kan ermee pronken. Die cultuur heerst ook bij de provincie Overijssel. Een medewerker gaf aan Politiek-Digitaal toe weinig waarde te hechten aan doelgroepcommunicatie, en was de mening toegedaan dat informatiebehoefte “gekweekt” kan worden. Hij is er van overtuigd dat de digitale initiatieven van zijn provincie vanzelf de informatiebehoefte zullen versterken (5).
Wat wil de burger?
De burger zelf is echter niet blij met deze ongecontroleerde digitaliseringsdrift. 68 procent vindt dat overheidssites eenzelfde structuur moeten hebben, zodat men gemakkelijk de weg kan vinden. Zes op de tien internettende Nederlanders vinden (6) dat het op veel overheidssites lang zoeken is voordat de juiste informatie is gevonden, blijkt uit het Evaluatieonderzoek 2006 van Burger@Overheid.
Opmerkelijk is dat ruim tachtig procent van mening is dat internet niet heeft geleid tot administratieve lastenverlichting; een zaak waar het nu juist om te doen was. Van Dijk heeft daar wel een verklaring voor. “De belastingaangifte komt elk jaar terug, maar het verlengen van een paspoort niet. Daardoor komen mensen eenvoudigweg niet op het idee dat ze dat online kunnen doen.” Degenen die de elektronische overheid wel verantwoordelijk houden voor lastenverlichting, wijzen met name naar DigiD. Overheidsinstellingen kunnen met DigiD de identiteit verifiëren van burgers en omdat steeds meer instellingen dit gebruiken hoeven burgers zich steeds minder opnieuw voor te stellen wanneer ze bij een e-loket aankloppen.
Service op maat
Dit komt in het straatje van meer persoonlijke dienstverlening, de service op maat. Daar heeft volgens Burger@Overheid tachtig procent van de Nederlanders behoefte aan. “Zij vinden dat de gemeente hen automatisch op de hoogte moet stellen over zaken als het openbreken van de straat, de afgifte van een bouwvergunning aan de buren of het verlenen van een straatfeestvergunning voor in de wijk.” Postbus 51 speelde hier begin 2006 op in met de dienst ‘Wat verandert er voor u?’. Deze internetservice genereerde – op basis van vragen over leeftijd, verblijfplaats, burgerlijke staat en arbeidssituatie – een overzicht van alle relevante regelwijzigingen voor de betreffende persoon.
De overtreffende trap van de Postbus 51-dienst is de Persoonlijke Internet Pagina (PIP), welke volgens planning in 2007 opgeleverd wordt. Het idee van PIP is simpel: de overheid selecteert alle informatie en regelgeving die op een persoonlijke situatie van toepassing is en presenteert dat op de website waar alleen de desbetreffende burger toegang tot heeft. Op maat gesneden dienstverlening dus. Gegevens zullen langs één weg toegankelijk en herbruikbaar zijn bij aanvragen, meldingen of correspondentie. Ook zal PIP via voorkeursopties en persoonlijke instellingen statusberichten sturen en - wanneer het echt nodig is - burgers attenderen op informatie die bijgewerkt moet worden (7). “In de Persoonlijke Internet Pagina vallen virtueel de schotten tussen de verschillende overheidsdiensten grotendeels weg”, meldt de projectleiding enthousiast.
Een ambitieus project dus, maar het houdt wel in dat – voordat de schotten tussen overheidsinstanties kunnen wegvallen – databases genormaliseerd moeten worden. En ook dat veel bestaande diensten overbodig – en dus onbruikbaar – zullen worden.
Gebrekkige beantwoording e-mail
Dat burgers persoonlijke elektronische dienstverlening hoog in het vaandel hebben staan, blijkt ook uit een inventarisatie van bureau Webdam. Een grote bron van ergernis is namelijk de gebrekkige beantwoording van e-mail door gemeenten. Webdam stelde per e-mail de simpele vraag of er een vergunning nodig is voor een zwembad in de tuin. 37,1 procent van de gemeenten reageerde niet. In mei 2005 was dat percentage nog 20,9 (8). Aangenomen mag worden dat de gemeentelijke organisatie in het digitaliseren van haar dienstverlening te weinig rekening houdt met de organisatorische aspecten. Als je bij een beleidsrubriek op de website een formulier of e-mail adres zet, moet er namelijk wel iemand vrijgemaakt worden om de informatieverzoeken te behandelen.
Nauwelijks monitoring van bezoekers overheidssites
Naast administratieve lastenverlichting voor burgers, was het ook de bedoeling de rijen aan het loket en inkomende telefoontjes terug te dringen. Daarin is de elektronische overheid totnogtoe niet geslaagd. “Integendeel”, zegt Van Dijk tegen Binnenlands Bestuur. “De informatie is vaak helemaal niet duidelijk en mensen weten niet zeker of wat ze lezen op hun specifieke situatie van toepassing is.” De hoogleraar Informatiesamenleving adviseert zoekmachines en rubrieken voor ‘frequently asked questions’ uitgebreider en gedetailleerder te maken. Bovendien moet de overheid niet alles willen digitaliseren, maar een selectie aanbrengen in diensten die burgers via internet zullen waarderen, en gebruiken.
Dat laatste is echter niet eenvoudig. Uit het onderzoek van Van Dijk blijkt dat ambtenaren zich nauwelijks verdiepen in de gebruikers van hun site. “Zelden doet de overheid gebruikersonderzoek voorafgaand aan de lancering van een website. Ook als de site in de lucht is gebeurt dit niet, terwijl het gebruik van functies en bezoekfrequentie eenvoudig te meten is en je die informatie nodig hebt om de site continu te verbeteren.” (9)
Focus op eindgebruiker belangrijker dan 65%-doelstelling
Onderzoek van het programmabureau Advies Overheid.nl toonde (10) in januari 2006 aan dat er in de afgelopen jaren – vooral in 2005 - grote vooruitgang is geboekt in het realiseren van elektronische dienstverlening. 55 procent van alle dienstverlening zou eind 2005 al via internet beschikbaar zijn, precies op schema.
De verwezenlijking van de kabinetsdoelstelling om 65 procent van alle publieke diensten in 2007 via internet beschikbaar te hebben komt dus in zicht, maar de informatisering heeft niet geleid tot datgene waar het voor in gang is gezet; namelijk terugdringen van de bureaucratie en de werkdruk voor het ambtenarenapparaat.
Een betere focus op de burger als eindgebruiker - zoals bij DigiD, ‘Wat verandert er voor u?’ (Postbus 51) en de Persoonlijke Internet Pagina het geval is - lijkt daarom hard nodig. Dat heeft volgens de aangehaalde onderzoeken de voorkeur boven maximale ontsluiting van overheidsdiensten op internet.
Bronnen:
- Braak ter, H. ea 'Effectiever regie over de gemeentelijke ballenbak', WagenaarHoes en Het Expertise Centrum, januari 2006
- Jong de, S. 'Verdrag van Aarhus: milieu-informatie ontsloten', Politiek-Digitaal, 27 april 2005
- Jong de, S. 'Informatiehuishouding Provincies beknot toegang milieu-informatie', Politiek-Digitaal, 15 mei 2005
- Jong de, S. 'Risicocommunicatie met risicokaarten', Politiek-Digitaal, 4 mei 2005
- Jong de, S. 'Bemoeizuchtige burger bepaalt overheidscommunicatie', Politiek-Digitaal, 14 mei 2005
- 'BurgerOverheidpanel Evaluatie onderzoek 2006', Burger@Overheid, juli 2006
- Jong de, S. 'Van PIP naar Participatie', gepubliceerd op Regelzucht.nl geschreven i.o.v. ministerie van BZK, 6 juli 2006
- 'Resultaten e-mailonderzoek Juli 2006', Webdam, juli 2006
- Tilburg van, L. 'Overheid verspilt geld aan elektronische diensten' (interview hoogleraar Van Dijk), Binnenlands Bestuur, 18 augustus 2006
- Winkel, N. ea 'Overheid.nl Monitor 2005. Prestaties van de e-overheid gemeten', programmabureau Advies Overheid.nl, januari 2006
