Op 25 juni 1998 werd in de Deense havenstad Aarhus het 'Verdrag van Aarhus' aangenomen. Het verdrag regelt de toegang tot milieu-informatie, de inspraak bij besluitvorming en de toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden. Het Verdrag is via Europese richtlijnen sinds 14 februari 2005 grotendeels verankerd in de wet milieubeheer (Wm) en de wet openbaarheid bestuur (Wob). Wel zit er een grote speelruimte tussen de minimumvereisten en de eigen invulling die overheidsinstanties aan de richtlijnen mogen geven. Dit artikel bespreekt de inhoud van die richtlijnen, de bredere definiëring van het begrip milieu-informatie en de zogenaamde ambitieniveaus.
“Adequate informatievoorziening aan burgers is noodzakelijk om de betrokkenheid bij het milieubeleid te waarborgen”, schreef staatssecretaris Pieter van Geel (VROM) in september 2004 aan Gemeenten. Dat lijkt makkelijker gezegd dan gedaan, zo blijkt uit een onderzoek in het kader van het Project Implementatie Aarhus (PRIMA): “de informatiestructuur binnen overheden is vaak niet helder en afspraken over wie welke informatie beheert zijn nauwelijks gemaakt”. Wil het nieuwe openbaarheidsregime echt van de grond komen, dan zullen overheidsinstanties zowel in organisatie als cultuur moeten veranderen.
De drie peilers
Het Verdrag van Aarhus is gesloten met als doel de volgende zaken te formaliseren en te verbeteren:
- De rechten op toegang tot milieu-informatie (richtlijn 2003/4/EG)
- Inspraak bij het opstellen van plannen en programma’s en bij milieubesluitvorming (richtlijn 2003/35/EG)
- Toegang tot de rechter in milieuzaken (Ontwerprichtlijn)
Het Verdrag van Aarhus gaat uit van de gedachte dat een verbetering van de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot de rechter, alsook een grotere inspraak van het publiek in het besluitvormingsproces bij milieuzaken, zal resulteren in een betere toepassing van het milieurecht.
Toegang tot de rechter
Met de huidige invulling van het thema van de derde pijler lijkt weinig mis, maar schijn bedriegt. Rechtszaken kunnen namelijk onontvankelijk worden verklaard wegens een vermeend gebrek aan belang, waardoor de rechter zich niet uitspreekt over de aangeklaagde overtredingen. Dit speelt veel (milieu)verenigingen parten en is een obstakel in hun toegang tot het recht. In de ontwerprichtlijn voor deze pijler is een kader ingesteld van minimumeisen voor toegang tot de rechter. Ook worden milieuorganisaties expliciet erkend als entiteit, mits aan enkele organisatorische en boekhoudkundige criteria voldaan is. In de ontwerprichtlijn worden ook handvesten gegeven. Daarmee kan iedere burger handelingen en nalatigheden van particuliere personen en overheden – die in strijd zijn met de bepalingen van het nationaal milieurecht of de in het Verdrag voorziene inspraakprocedure of openbaarheidclausule – aanvechten.
Inspraak en besluitvorming (richtlijn 2003/35/EG)Indien overheidsinstanties de openbaarheid van milieu-informatie als instrument gaan zien in het kader van de uitoefening van hun taken, krijgt met name de actieve openbaarheid een eigen dimensie. Richtlijn 2003/35/EG gaat over inspraak van het publiek in de opstelling van bepaalde milieuplannen en -programma’s. Inspraak kan zodoende gebruikt worden als instrument om een grotere betrokkenheid van het publiek bij de beleidsvorming te realiseren.
Toegang tot milieu-informatie (richtlijn 2003/4/EG)
Aan de eerste peiler – ‘toegang tot milieu-informatie voor het publiek’ - wordt vooralsnog de meeste ruchtbaarheid gegeven. Belangrijk is om hierin onderscheid te maken tussen de ‘minimale vereisten’ en de speelruimte die bepaald wordt door het ‘ambitieniveau’ van individuele overheden.
Wettelijke minimumeisen
Beknopt houdt richtlijn 2003/4/EG in dat er in ieder geval voldaan moet worden aan:
- Milieu-informatie moet op verzoek binnen vier weken verschaft worden.
- De aanvrager moet geholpen worden bij het preciseren van zijn verzoek om informatie.
- Gevraagde informatie moet geleverd worden in een door de verzoeker gevraagde vorm, tenzij de informatie al op een andere wijze voor het publiek beschikbaar is. Dit impliceert dat de informatie in een vorm bewaard moet worden die gemakkelijk reproduceerbaar is en bij voorkeur toegankelijk is via elektronische middelen.
- Praktische regelingen: benoemen van voorlichtingsambtenaren, opzetten en onderhouden van voorzieningen om informatie te onderzoeken en maken van lijsten met de beschikbare milieu-informatie met vermelding van de plaats waar deze te vinden is.
- Voorlichting geven aan het publiek over de rechten die uit de Wm en de Wob voortvloeien.
- Weigering tot verstrekken van milieu-informatie schriftelijk meedelen aan de verzoeker, voorzien van motivering en informatie over de mogelijkheden tot beroep.
- Met het oog op een actieve en systematische verspreiding onder het publiek, dient relevante informatie van de overheidsinstelling geordend te worden d.m.v. elektronische technologie wanneer deze voorhanden is.
- De milieu-informatie (zoals teksten van wetten, beleidsplannen, verslagen over de toestand van het milieu, vergunningen, milieu- en risico beoordelingen) op passende wijze bijwerken, beschikbaar stellen en verspreiden (= actieve openbaarheid).
- Er voor zorg dragen dat de informatie actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar is.
- In geval een verzoek om informatie betrekking heeft op emissies (informatie over stoffen, energie, geluid, straling of afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu), zo nodig en indien voorhanden, aangeven welke meetmethodes zijn gebruikt bij het samenstellen van de informatie, inclusief de methodes voor analyses, monsternames en voorbehandeling van de monsters, of verwijzen naar een gebruikte standaardprocedure. Dit impliceert dat de overheidsinstelling voor de beschikbare milieu-informatie moet nagaan of deze onderliggende informatie voorhanden is.
Milieu-informatie
De inspanning die de hierboven opgesomde minimumverplichtingen vergt, is sterk afhankelijk van de zogenaamde nulsituatie binnen de organisatie. Stil gestaan moet worden bij de verbreding (ten opzichte van oude wet- en regelgeving) en afbakening van het begrip ‘milieu-informatie’.
De definitie in richtlijn 2003/4/EG maakt onderscheid tussen maatregelen en activiteiten die het milieu kunnen verstoren en maatregelen en activiteiten die bedoeld zijn om het milieu te beschermen. ‘Milieu-informatie’ wordt alsvolgt gedefinieerd:
Alle informatie in geschreven, visuele, auditieve, elektronische of enige andere materiële vorm over:
- De toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
- Factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder 1) bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
- Maatregelen (met inbegrip van bestuurlijke maatregelen), zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma's, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder 1) en 2) bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
- Verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
- Kosten-baten en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder 3) bedoelde maatregelen en activiteiten;
- De toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voorzover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder 1) bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door het genoemde onder 2) of 3).
Inhoudelijke veranderingen door het nieuwe openbaarheidsregime
Naast de verbreding van het begrip milieu-informatie, zal de verandering in de Wob zijn weerslag hebben op bedrijfsinformatie die voorheen vertrouwelijk was. In de Wob was vastgelegd dat bepaalde bedrijfs- en fabricagegegevens die aan de overheid meegedeeld zijn, niet vrijgegeven hoeven te worden op grond van een absolute uitzonderingsgrond. Deze uitzonderingsgrond blijft behouden, maar krijgt met de nieuwe richtlijn een relatief karakter. Er zal een belangenafweging plaatsvinden. Bestuursorganen moeten voortaan in elk concreet geval een actieve afweging maken tussen het belang van vrije toegang tot die informatie enerzijds en het belang van de vertrouwelijkheid van die gegevens anderzijds. Nieuw is dat de emissiegegevens zonder voorbehoud openbaar worden.
Procedurele veranderingen door het nieuwe openbaarheidsregime
Qua procedures zijn er drie concrete vernieuwingen. De verplichting om binnen vier weken de verzochte milieu-informatie aan de verzoeker in gevraagde vorm ter beschikking te stellen, en de verplichting om die verzoeker te helpen in het formuleren van zijn verzoek. Ook nieuw is dat de verzoeker geen belang hoeft aan te geven voor een verzoek tot informatie. Wat betreft het preciseren van het verzoek en het recht tot verzwijgen van het belang, is er sprake van codificatie van de huidige bestuurspraktijk. Codificatie betekent in deze dat de laatst twee waarborgen in algemene zin worden opgenomen in de Wob. Daarmee gelden deze waarborgen ook voor overheidsinformatie die niets met milieu van doen hebben. Opgemerkt moet worden dat deze internationale regelgeving parallel loopt met andere ontwikkelingen op het gebied van verspreiding van overheidsinformatie. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan het kabinetsstandpunt inzake de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (Commissie-Wallage), waarbij de noodzaak van optimale transparantie van overheidsinformatie en de rol van informatie- en communicatietechnologie wordt bevestigd.
Kern van het nieuwe openbaarheidsregime
In algemene zin kan nog worden opgemerkt dat bestuursorganen milieu-informatie, die relevant is voor de uitoefening van hun taak en waarover zij beschikken, in een specifiek aantal gevallen moeten ordenen met het oog op actieve en systematische verspreiding onder het publiek, met name – indien voorhanden - door middel van internet en e-mail. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om vergunningen met belangrijke milieugevolgen.
Ambitieniveau
Met name in de actieve verstrekking van milieu-informatie kunnen overheidsorganisaties verder gaan dan de in de richtlijn gestelde minimumvereisten. Staatssecretaris Van Geel wijst er wel op dat een hogere ambitie de implementatie van wettelijke minimumeisen niet mag vertragen. Een hogere ambitie kan voor overheidsinstanties betekenen, dat zij nog dichter bij het publiek komen te staan en dat een aantal werkwijzen geoptimaliseerd wordt. Veel Provincies en Gemeenten hebben zogenaamde ambitieniveaus geformuleerd.
Ook het Provinciebestuur van Zuid-Holland blijkt een visie te hebben met betrekking tot het naar buiten brengen van milieu-informatie. In het collegewerkprogramma 2003-2007 heeft het college de volgende ambitie uitgesproken: "Open en actieve uitwisseling van informatie tussen het college en de prioritaire doelgroepen van de Provincie, is onze inzet. Dit college gaat uit van meer en actievere openbaarmaking van het beleid via massamediale middelen. De kwaliteit van de Provinciale informatie voor relaties en doelgroepen zal toenemen."
Het Provinciebestuur van Overijssel heeft in het Onderhandelingsakkoord en in het Collegeprogramma gekozen voor een versterking van burgerparticipatie, ofwel het uitdiepen van peiler twee van het Verdrag van Aarhus (uitgewerkt in richtlijn 2003/35/EG). Het Overijsselse team Beleid, Economie, Milieu en Toerisme – zegt dat Staten en het College van Gedeputeerde Staten actief de mogelijkheid van inbreng, ‘meemaken’ en wisselwerking tussen bestuur en burger willen bevorderen.
Een meer concrete uitwerking van actieve ontsluiting van milieu-informatie is te vinden op de website van de Provincie Gelderland. Op deze site is een aparte rubriek ‘Mijn Leefomgeving’, waarin milieu-informatie over diverse thema’s op een digitale kaart inzichtelijk gemaakt wordt. Ingescande vergunningen kunnen burgers eenvoudig inzien door op een bedrijf in de kaart te klikken. De speelruimte die het Verdrag van Aarhus biedt is uiteraard nog verstrekkender. Naargelang de technische mogelijkheden en gelden toenemen, zal blijken hoever bestuursorganen willen gaan in het informeren en betrekken van de burger. Wel blijft het zaak om ‘Aarhus-projecten’ waar mogelijk centraal (bijvoorbeeld door RIVM / VROM / IPO / VNG) te regisseren, opdat informatie uitwisselbaar en vergelijkbaar is en niet op verschillende plaatsen hetzelfde wiel wordt uitgevonden.
Context:
In samenwerking met advies- en ingenieursbureau DHV doet Politiek-Digitaal momenteel een onderzoek naar hoe milieueffecten op de volksgezondheid via nieuwe media het beste gecommuniceerd kunnen worden. De onderzochte thema's - risicobeleving, risicoschatting, risicocommunicatie, ICT, bestuur en beleid - vormen de leidraad in het dossier 'Ziek van het milieu?', waarvan dit artikel deel uitmaakt.
DHV en het Verdrag van Aarhus (advertentie)
De toegang van het publiek tot milieu-informatie is sinds kort in de Nederlandse wetgeving verankerd op basis van het Verdrag van Aarhus. Ondanks de druk die dit legt op overheidsinstanties, is het openbaarheidsregime een aansporing om de elektronische overheid verder uit te bouwen.
Nu wetteksten, beleidsplannen, milieuverslagen en vergunningen voor iedereen snel toegankelijk moeten zijn, dan liefst zo efficiënt en eenvoudig mogelijk. Dat geldt zowel voor de aanlevering van de informatie door de ambtenaar, als voor het opvragen van diezelfde informatie door de burger.
Zo kan een burger in Gelderland nu al ingescande vergunningen in zijn leefomgeving opvragen, door simpelweg op punten in een digitale kaart te klikken. Maar er is meer mogelijk! Als het aan DHV ligt wordt Aarhus geen bureaucratische last, maar wordt het met ICT-instrumenten ingebed in de organisatie.
DHV heeft met haar GIS-expertise de oplossing in huis om milieu-informatie vlot te archiveren en laagdrempelig te presenteren. Wat voor de burger een lust moet worden, hoeft voor de ambtenaar geen last te worden.
Voor meer informatie kunt u contact opnemen Michel Kreileman (michel.kreileman@dhv.nl) of Bujar Nushi (bujar.nushi@dhv.nl).
