Veiligheidsbeleid van de overheid is ten dele gebaseerd op risicoschatting. Toch krijgen de grootste risico’s niet vanzelfsprekend de meeste prioriteit, in tegendeel. Het is de risicobeleving van burgers die de overheid er toe zet putten te dempen, waar kalveren mogelijk kunnen verdrinken.
Het bodemsaneringsbeleid, na Lekkerkerk. Het externe veiligheidsbeleid, na Enschede. Risicoberekening delfde er het onderspit voor risicobeleving. Het behagen van de burger ging boven het beschermen van de burger. Een eigenaardig democratisch deficit, dat ingekleurd wordt door vele factoren.
In West-Europa varieert de kans om te overlijden ten gevolge van een kernongeval tussen één op één miljoen en één op de honderd miljoen per jaar. De kans dat een Nederlands burger overlijdt door een externe veiligheidsrisico - zoals een ontploffing van een vuurwerkfabriek - ligt rond de norm van één op de miljoen per jaar. De kans dat een burger ziek wordt van een nabijgelegen bodemverontreiniging, is volgens deskundigen nihil. Noemen we in deze volgorde de plaatsen Tsjernobyl, Enschede en Lekkerkerk dan wordt duidelijk dat het gevoel van veiligheid meer omvat dan het berekende risico.
Risicobeleving
Het gevoel van veiligheid, noemen we risicobeleving. Een thema dat met enquêtes onderzocht wordt. Elementen als het kennisniveau, de vrijwilligheid en beheersbaarheid van blootstelling, het vertrouwen en de openheid van de informatiebron, media-aandacht, de waarneembaarheid van risico’s, leeftijd en sociaal-economische factoren spelen een rol in hoe mensen zelf risico’s beleven. Persoonlijke factoren zoals bijvoorbeeld gevoeligheid en angsten hebben ook invloed op de individuele risicobeleving. Risicovolle milieufactoren worden dus niet vanzelfsprekend als hinderlijk of risicovol beschouwd of erkend. Ofwel omdat de factoren niet zichtbaar zijn in de woonomgeving ofwel omdat men er aan gewend is geraakt en het als onderdeel van de woonomgeving heeft geaccepteerd en soms zelfs waardeert.
Vrijwilligheid van blootstelling
Het ervaren risico van milieufactoren neemt af naarmate burgers er direct voordeel van ondervinden of zelf debet zijn aan de verontreiniging. De vervuilende bron wordt dan door burgers geaccepteerd, of zelfs gewaardeerd. Sprekend in deze is het commentaar van een 43-jarige vrouw uit Rotterdam, welke als respondent fungeerde in een onderzoek van Motivaction (0-meting actieprogramma gezondheid en milieu): “We wonen naast een aanvliegroute van Zestienhoven, maar ik ondervind daar geen last van. Helikopters en sportvliegtuigen gaan wel over ons huis, dat vind ik leuk, ga ik kijken. Beiden zullen wel geluidshinder en luchtverontreiniging veroorzaken maar daar stoor ik me niet aan.”
Beheersbaarheid van blootstelling
Ook treedt er meer commotie op wanneer burgers het idee hebben dat zij zelf de risicovolle activiteit niet kunnen beheersen. GSM-masten, hoogspanningslijnen en chloortransporten veroorzaken meer gevoelens van onveiligheid, dan het roken van een sigaret of van vrijkomend radioactief radon in een woning, zo blijkt uit de GGD-handreiking ‘Gezondheid en Milieu’ van 2004. Dat is opmerkelijk, omdat het geheel tegengesteld is aan het grote risico van roken, met een kans op overlijden van 1 op de 700 mensen per jaar. Ook radon is met een sterftekans van 1 op de 20.000 per jaar (50 maal overschrijding norm), veel risicovoller dan een hoogspanningslijn waarbij het risico is vastgesteld op een overlijdenskans van 1 op de 15 miljoen per jaar.
Mogelijk speelt ook de geringe kennis met radon en de geheimzinnigheid rond straling (wel wilde verhalen, maar nauwelijks wetenschappelijke onderbouwing) een rol in de risicobeleving van burgers. Wel blijft de GGD bij de conclusie dat als een activiteit vrijwillig en beheersbaar lijkt, dit naar verwachting tot minder commotie zal leiden.
Vertrouwen in en openheid van informatiebronnen
In de nota ‘Nuchter omgaan met risico’s, beslissen met gevoel voor onzekerheden’ van het ministerie van VROM wordt gewezen op het gericht wegwerken van angsten ten aanzien van milieufactoren. Aangetoond is dat aspecten als vertrouwen en openheid essentieel zijn voor de risicobeleving. De burger zou meer gerust zijn wanneer milieugegevens publiekelijk toegankelijk zijn en als zij vertrouwen hebben in de kwaliteit ervan en in de informatieverstrekker.
In die zin kan het Verdrag van Aarhus een rol gaan spelen in de beleving van risico’s. Het verdrag regelt de toegang tot milieu-informatie, de inspraak bij besluitvorming en de toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden. Het Verdrag is via Europese richtlijnen sinds 14 februari 2005 grotendeels verankerd in de wet milieubeheer (Wm) en de wet openbaarheid bestuur (Wob). Wel zit er een grote speelruimte tussen de minimumvereisten en de eigen invulling die overheidsinstanties aan de richtlijnen mogen geven. Er is nu discussie over die invulling, want openbaarheid staat niet gelijk aan toegankelijkheid. De vraag is dus hoe gortdroge milieudocumenten helder gecommuniceerd kunnen worden naar de burger toe.
De invloed van media-aandacht
Daarnaast hechten burgers veel waarde aan mediabelangstelling voor een milieuprobleem. Als een verontreiniging de krant of televisie haalt, wordt het risico in de beleving van burgers groter dan het werkelijk kan zijn. Wanneer een onderwerp niet meer in de media besproken wordt, raakt het uit beeld en lijkt het aan belang in te boeten. De media heeft in deze veel invloed in het ‘op de agenda’ zetten van een milieuprobleem, wat vaak tot een scheef beeld van de werkelijke risico’s leidt. Zo maken weinig burgers zich ongerust over hun binnenmilieu, terwijl tabaksrook, vocht, schimmel, huismijt en stof grote ziekteveroorzakers zijn.
Daarentegen raken zij wel in paniek als er een bodemverontreiniging rond of onder hun huis geconstateerd wordt, terwijl volgens deskundigen bijna niemand daar daadwerkelijk ziek van wordt. Dat bodemverontreiniging voor zoveel commotie zorgt, kan te maken hebben met de golf van berichtgeving na de eerste grote gifschandalen in Nederland, zoals die in Lekkerkerk en de Vogelmeerpolder. Ze brachten een schok teweeg in Nederland. Als gevolg daarvan ontstond in de media een focus op alles wat met bodemverontreiniging te maken had, kleine verontreinigingen werden aan de lopende band disproportioneel uitgelicht. Het beeld ontstond dat alle vervuilde grond levensbedreigend zou zijn. Resultante was dat mensen in actie kwamen en het beleid aangescherpt werd.
Inmiddels worden er weer minder drastische maatregelen genomen als er een bodemverontreiniging wordt ontdekt, maar de commotie onder de burgers blijft onevenredig groot. We spreken hier van een proces van zichzelf versterkende nieuwsjournalistiek, een belangrijk kenmerk van een mediahype. In een mediahype nemen nieuwsmedia het nieuws van elkaar over en bouwen zo een bepaald perspectief uit, ofwel een eigen werkelijkheid. Een beeld dat in de beleving van risico’s bij burgers leidinggevend kan zijn.
Verschillen in risicobeleving
Er zijn duidelijke verschillen waar te nemen in de risicobeleving van diverse groepen. Zo ervaren 65-plussers, volgens Motivaction, weinig milieufactoren in hun woonomgeving als bedreiging voor hun gezondheid. Zij lijken zich hierbij vooral te baseren op het zicht dat zij vanuit hun huis hebben; een groene, open omgeving en water geeft de indruk van rust en een gezonde lucht. Jongere mensen geven aan zich van eventuele milieurisicofactoren bewust te zijn geworden bij het zelf krijgen van kinderen. Gaat het om risico’s die niet direct zichtbaar zijn, zoals straling, dan zien hoog opgeleiden daar meer risico in dan laag opgeleiden.
Zorgen
De Europese Commissie heeft de bezorgdheid bij burgers met haar peilinstrument – de Eurobarometer – gepeild in april 2002. 89 procent van de respondenten gaf te kennen zich zorgen te maken over de mogelijke effecten van het milieu op hun gezondheid.
De meeste last ervaren burgers van geluidshinder, wat ook een gezondheidseffect in de zin van slaapgebrek en stress kan opleveren. Geluidshinder is ook het milieuprobleem dat in de aanpak volgens hen de meeste prioriteit moet krijgen. Dat ondanks het gegeven, dat burgers de uitlaatgassen van wegverkeer als grootste gevaar voor het krijgen van longaandoeningen en kanker ervaren.
Over elektromagnetische straling door hoogspanningsmasten of GSM-basisstations maken mensen zich het minste zorgen. Deels komt dat door de weinig wetenschappelijke onderbouwing die voorhanden is, maar ook door het gegeven dat stralingseffecten meer tot de verbeelding spreken dan merkbare en zichtbare verschijnselen als uitlaatgassen en geluid. Dat geldt ook voor radon, hoewel de schadelijke effecten daarvan wel aangetoond zijn. Hier speelt wellicht in de risicobeleving mee dat er niet tot nauwelijks media-aandacht voor is en de effecten bij het grote publiek onbekend zijn.
